基层反映：基层推行“双随机、一公开”监管面临的问题及建议

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阅读提示

2016年10月，在总结前期经验的基础上，江苏省泰州市姜堰区市场监管局扩大抽查范围，积极探索工商、质监、食药监三条线“双随机”综合抽查。综合抽查整合了职能，提高了效能，受到企业普遍好评，但基层在综合抽查过程中面临的问责风险、制度缺失等问题，亟待从顶层设计方面予以解决。

具体做法

集中整合检查事项。以江苏省工商局抽取的418户市场主体为抽查对象，在检查年报公示信息及即时公示信息的同时，对不同类型的抽查对象同步实施食品生产、食品流通、餐饮、保健品、化妆品、药品、医疗器械、计量器具、特种设备、广告经营、生产许可等11项其他检查。如江苏润泰电力有限公司，除对其年报公示信息进行抽查外，还同时对其特种设备使用、计量器具管理进行检查；再如姜堰区人民商场，对该市场主体的检查，除年报公示信息、即时信息外，特种设备、计量器具使用、保健食品、化妆品经营也一次性检查到位。

充分保障被查企业知情权。在征求去年被查企业意见的基础上，结合今年新增内容，修改完善“双随机”抽查事前告知书，除告知企业检查时间、检查项目外，重点向企业详细说明需要提前准备的到场接受检查人员、备查资料等事项，告知书由属地分局送达。

充实检查人员库和专业人员库。根据执法需要和岗位调整，选取市场监管分局一线监管人员36人组成检查人员库。同时，针对县级组建市场监管局后，基层检查人员专业技能不足的问题，选取市场监管局机关科室人员32人组成专业人员库，包括计量专业15人、特种设备专业3人、药品医疗器械专业4人、保健品化妆品专业2人、餐饮专业2人、生产许可专业2人、食品生产流通专业2人、广告专业2人。根据涉及的检查事项，由检查组提请配备专业人员，从专业人员库中随机匹配参加检查。

及时采集监管数据。通过政府公文交换平台，向全区所有行政执法部门发函征询行政处罚信息，共收到16个部门的回函，418户被抽查对象中上年度受到行政处罚的有1户。从国税、地税数据库中共获取277条有效数据，作为此次抽查公示信息财务数据的依据。对未申报纳税的企业，剔除在年报公示数据中处于停业状态或申报数据为零的企业，剩余的全部委托会计师事务所进行审计，并把审计结果作为抽查依据。

科学制定实施方案。一是明确随机方式。检查对象按住所划分为63个片区，每个片区检查对象不少于4户、不多于7户。两名检查人员组成一组，要求本分局检查人员不检查本分局辖区市场主体、同一组检查人员不属于同一分局。在检查片区和检查人员随机匹配的基础上，每个片区随机抽取匹配1名计量专业人员；检查小组根据检查对象的情况提出匹配专业人员申请，由领导小组随机指派专业人员参与。二是明确检查项目。检查项目共13项，分别为年报公示信息检查、即时公示信息检查、食品生产检查、食品流通检查、药品经营检查、医疗器械经营检查、生产许可证检查、计量器具检查、特种设备检查、餐饮检查、保健品检查、化妆品检查、广告经营单位检查。三是明确检查责任。检查人员负责各类综合检查表格准备、实地检查、检查表填写、检查结果录入、经营异常名录列入初审。有专业人员参与检查的，实行签名人负责制，即“谁检查谁签名、谁签名谁负责”。检查中发现的问题，抽查人员现场发放责令整改通知书，其余问题均按“谁管辖、谁负责”的原则移交属地分局办理，落实整改情况也由属地分局进行回查。

有序实施现场抽查。姜堰区市场监管局共组织232人次，对418户市场主体进行全面抽查，开展公示信息检查418次，计量器具检查318次，特种设备检查131次，食品生产经营检查11次、药品经营检查5次、医疗器械经营检查2次、生产许可证检查3次、餐饮检查1次、保健品检查5次、化妆品检查3次、广告经营单位检查6次。共发现问题153处，其中涉及工商职能的84处，涉及质监职能的68处，涉及食药监职能的2处，现场发放责令改正通知72份，当场责令停业1户，发现案件线索15条。公示信息检查结果即时在国家企业信用信息系统公示，其余案源线索均移交基层分局进一步核实，最终转入案件程序7件。

从后续调查反馈看，此次综合抽查实现了“一次抽查全面体检”，保障了公平公正，提高了检查效率，减少了对企业的干扰，企业和基层人员普遍认同。不少经营者表示，以前是“一人生病，全家吃药”“走了一拨，又来一拨”，实行综合检查减轻了经营者负担，经营者更安心于经营。与此同时，实施“双随机”综合抽查有利于缓解基层人员执法压力，以姜堰区市场监管局张甸分局为例，2016年1月该分局接受的省、市级工商、质监、食药监三部门检查任务共计6批，任务最重的一名干部要在一个月内对40家企业实施6种检查，检查往往浮于表面。一线执法人员反映，与其走马观花地查10次，不如顶真碰硬地查一次。基层分局局长普遍认为，全面推广“双随机”抽查，有助于化解基层人少事多的矛盾，防控履职风险，整合市场监管职能。

存在问题

基层面临问责风险。工商部门实施“双随机”抽查的比例在3%～5%。而质监、食药监部门实施抽查的频次、比例由相应规章或文件规定，有的是根据实际情况确定，远超过工商部门的抽查范围。一线执法人员是否需要对抽查范围之外的市场主体承担监管责任，相关法规未予以明确。一旦抽查范围之外的市场主体发生问题，执法人员难以免责。

抽查项目、比例及频次缺少统一规定。从国家、省级层面看，国家质监总局印发了《质量监督检验检疫随机抽查事项清单》，明确了24项检查项目和依据，但没有明确抽查比例和频次；国家工商总局公布的抽查清单，列明了抽查项目和依据，但未列明抽查比例和频次。江苏省出台的《省政府部门随机抽查事项清单》，涉及工商部门的抽查事项只有1项，即企业公示信息抽查；涉及质监部门的抽查事项列出了17项，并明确了抽查比例和频次；涉及食品药品监督管理部门的抽查事项列出了19项，其中有的要求全面检查，有6项是根据实际工作情况确定，未明确抽查比例和频次。

人员素质难以适应全领域执法的要求。部分地区实施“三合一”行政执法体制改革后，基层市场监管分局基本由原工商人员组成，原质监、食药监人员充实到市场监管分局的不足十分之一，执法力量有限难以完成大批量不定向抽查任务。从需要掌握的法律法规来说，从事两个以上部门的业务，需要熟练掌握20部以上法律法规和相关技术规范，一定时期内存在干部心理和业务能力不适应的情况，而在基层培养一批精通全业务领域的执法人员需要一定时间。此次姜堰区实施“双随机”综合抽查，涉及8个职能科室的13项监管职能，其中工商3项、质监3项、食药监7项。这些检查，绝大部分需要具备较强的专业技能，而基层分局能够充实到抽查人员库中的36名检查人员，原质监的只有1人，原食药监的也只有1人。

执法人员参与抽查的积极性不高。实施“双随机”抽查要求执法人员到异地检查，而且为了与其他检查人员配合，必须集中工作一段时间。此间，检查人员所从事的其他业务工作受到影响。在部分执法人员看来，参加抽查成了“额外任务”，有基层分局不愿将业务骨干列入检查人员库，检查人员自身也存在“查一次就是一次，不必顶真”的应付情绪、“专业问题难以把握”的畏难情绪，以及“多做多错，不做不错”的消极思想。

联合惩戒力度偏弱。实施“双随机”综合抽查理应比单项检查项目更全、要求更严、力度更大。但从实际结果看，工商职能范围内处罚最严厉的不过是列入经营异常名录，对于小企业而言，其违法成本微乎其微，不足以形成震慑。抽查发现的涉及质监、食药监的案件线索，转交所属分局，与一般检查并无不同。“双随机”抽查制度设计的联合惩戒、联合制约，尚未真正落地。

建 议

明确抽查负面清单制度，做到清单外无检查、清单外可免责。国务院有关文件要求，所有市场监管事项均应实施随机抽查。据此，除依据投诉举报及突发事件检查外，其他检查事项均应纳入清单范围。同时应明确，执法部门不得再下达清单之外的检查任务，杜绝任性检查；执法人员对清单之外的检查事项免责，对随机抽查范围之外的市场主体监管免责，明确监管责任的边界，消除基层对“监管无限责任”的顾虑。根据法律法规及规章修订情况和工作实际，对抽查清单进行动态调整，及时向社会公布。未经公布的不得实施检查，企业有权拒绝检查，把监督权真正交给企业，从而让企业更加积极地参与随机抽查。

制定操作性更强的抽查清单，细化抽查项目、抽查比例和抽查频次。国家层面应统一制定与基层监管实际相符的抽查清单，把“一年不少于多少次检查”，一律调整为“一年不超过多少次检查”，进一步细化和完善抽查清单，明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等。既便于基层统筹安排、有机整合、分步实施，又能有效减轻检查者和被检查者的负担，降低基层监管的风险。

整合抽查事项，自上而下实施综合监管。在省、市层面，职能相近的执法部门应加强统筹协调，有年度检查规定动作的，提前下发检查任务，在相近时间段内，取各部门抽查任务的“最大公倍数”，整合后统一实施抽查。年报公示信息抽查面广量大，可作为实施“双随机”综合监管的重要依托，由省级工商、质监、食药监三部门共同提出检查需求，根据综合需求抽取检查对象，根据检查项目的多少确定检查周期。在县级层面，由政府明确牵头部门，推动部门联动，探索县(市、区)级层面跨部门“双随机”综合监管，各部门在年初上报抽查项目、抽查要求，政府统筹安排，实施跨部门联合抽查，防止检查过多和执法扰民，把检查权装进制度的“笼子”。